Data-analyysi: Julkiset kilpailutukset tietojärjestelmien alueella vuonna 2020

North Patrol toteutti kevään ja kesän 2021 aikana laajan analyysin julkisista tietojärjestelmähankinnoista, joiden hankintailmoitukset julkaistiin vuoden 2020 aikana. Selvityksen mahdollisti uudistunut HILMA-palvelu, jonka rajapintojen avulla pystyttiin rakentamaan tietokanta vuoden aikana julkaistuista hankintailmoituksista. Tätä tietokantaa jalostettiin ja suodatettiin North Patrolin asiantuntijoiden toimesta, tuloksena ainutlaatuinen katsaus julkisiin tietojärjestelmähankintoihin Suomessa.

Katsauksessa tarkastellaan muun muassa suosituimpia hankintamenettelyjä, hankintojen keskimääräisiä arvoja, sopimusten yksityiskohtia ja tietojärjestelmähankintojen erilaisia kategorioita. Tuloksena on ensimmäinen julkiseen dataan pohjautuva analyysi julkisista tietojärjestelmähankinnoista Suomessa.

North Patrol on suunnitteluun erikoistunut konsulttitoimisto. Suunnittelemme, autamme teknologiavalinnoissa, kilpailutamme. Emme myy toteutusprojekteja, emmekä lisenssejä, olemme aidosti asiakkaan puolella.

Analyysin kohteena 474 tietojärjestelmän hankintailmoitusta

Tarkempaan analyysiin valikoitiin yhteensä 474 hankintailmoitusta, jotka kohdistuivat tietojärjestelmähankkeisiin. Näistä 62 prosenttia ylitti EU-laajuisten hankintojen kynnysarvon.

Tämä otos on varsin kapea osuus kaikista hankintailmoituksista, koska yhteensä vuoden 2020 aikana Hilmassa julkaistiin 11 273 hankintailmoitusta. Täten tämän selvityksen havainnoista ei kannata tehdä johtopäätöksiä julkisista hankinnoista yleisesti, vaan pelkästään tietojärjestelmien hankintoihin liittyvistä trendeistä ja erityispiirteistä. Lisäksi on huomioitava, että tietojärjestelmiin liittyviä julkisia hankintoja tehdään myös Hanselin, Valtorin, Tieran ja muiden yhteishankintayksiköiden kilpailuttamien puitesopimuksien kautta. Puitesopimusten sisällä tehtävät hankinnat eivät näy HILMA-palvelussa.

Tarkempaan analyysiin otettiin mukaan niin projektien, järjestelmälisenssien kuin asiantuntijapalveluiden ostamiseen kohdistuneet ilmoitukset. Ilmoitukset luokiteltiin tietojärjestelmiin liittyviksi North Patrolin asiantuntijoiden toimesta. Lisäksi ilmoitukset edelleen luokiteltiin useisiin tarkentaviin kategorioihin, joiden tuloksia esitellään tässä katsauksessa.

Luokittelussa hyödynnettiin pääosin HILMA-tietokannan tarjoamaa kuvailutietoa, mutta myös hankinta-asiakirjoja käytettiin tietolähteenä silloin kun ne olivat saatavilla. Suurimmasta osasta hankintoja ei kuitenkaan ollut enää saatavilla täydellisiä hankinta-asiakirjoja, joten tätä voi pitää katsauksen selkeimpänä mahdollisena vinoumana. Selvityksen tekijöiden oman tulkinnan mukaan vinouma ei ole todennäköisesti kovin suuri, koska erittäin suppeilla tiedoilla olleita hankintailmoituksia oli varsin vähän, ja nämä on mainittu erikseen yhteenvedoissa (”Ei luokiteltavissa”). On kuitenkin selvää, että hankintailmoitusten taso on hyvin kirjava, joten asiantuntijoiden toimesta tehdyn manuaalisen tulkinnan osuus on tässä selvityksessä huomattava.

North Patrolin motivaationa on tuoda julki enemmän dataan perustuvaa tietoa liittyen tietojärjestelmien hankintoihin Suomessa. Julkiset tietojärjestelmähankinnat muodostavat erittäin merkittävän osan julkishallinnon vuosittaisista menoista, ja digitalisaation ollessa ajankohtainen aihe myös julkishallinnossa, on tietojärjestelmähankintojen laadukkaalla toteutuksella myös huomattava yhteiskunnallinen merkitys.

Selvityksen tulokset ja analyysi

Data perustuu vuoden 2020 hankintoihin. Vuoden 2021 dataan perustuva selvitys tullaan julkaisemaan vuonna 2022.

Mitä ostettiin: räätälöityjä ratkaisuja, tuotteen käyttöönottoja ja valmiita saas-palveluita

Hankinnat luokiteltiin neljään eri kategoriaan, joista kolme suurinta olivat räätälöity asiakaskohtainen toteutus (38 %), tuotteen asiakaskohtainen käyttöönotto (35 %) ja valmis SaaS-palvelu (21 %).

Lisensoitavia valmisohjelmistoja oli hyvin vähän, vain kaksi prosenttia. Tämä ei tosin tarkoita, etteikö julkishallinnossa enää käytettäisi valmisohjelmistojen kaltaisia lisensoitavia ohjelmistoja, vaan kertonee lähinnä siitä, että lisenssit ostetaan yhä useammin osana laajempia sopimuksia tai niiden jatkokaudet suorahankitaan ilman kilpailutuksia. Esimerkiksi Valtorin ja muiden yhteishankintayksiköiden kautta on nykyisin mahdollista ostaa valmisohjelmistojen lisenssejä ilman kilpailutuksia. Täten valmisohjelmistojen lisenssit eivät näy tässä datassa merkittävänä kategoriana.

Suurin kategoria, räätälöidyt asiakaskohtaiset toteutukset (38 %), olivat hankintoja, joissa tavoiteltiin erittäin asiakaskohtaista lopputulosta, eikä kokonaisuuden suunniteltu rakentuvan minkään yksittäisen tuotemaisen teknologiaratkaisun päälle. Tällöin hankinta luokiteltiin räätälöidyksi toteutukseksi. Osana räätälöityjä kokonaisuuksia toki käytännössä aina käytetään valmistuotteita, kuten tietokantatuotteita, mutta mikäli nämä muodostavat vain osakokonaisuuden lopputuloksesta, katsottiin syntyvä kokonaisuus räätälöidyksi ratkaisuksi. Tällaiseksi täysin räätälöidyksi ratkaisuksi luokiteltiin pääosin myös ratkaisut, joiden toivottiin nojaavan johonkin erittäin laajaan ja heterogeeniseen teknologiaympäristöön, kuten Amazonin AWS:aan tai Microsoftin Azureen. Tähän kategoriaan luokiteltiin yleensä myös puitesopimukset, joissa tavoitteena oli ostaa henkilöresursseja räätälöidyn ohjelmiston toteuttamiseksi.

Toinen suuri kategoria, tuotteen asiakaskohtainen käyttöönotto (35 %), kuvaa hankintoja, joiden tavoitteena on jonkun valmistuotemaisen teknologiaratkaisun käyttöönotto organisaatiossa. Tuote määriteltiin laajasti käytössä olevaksi, pääosin valmisratkaisuna käytettäväksi joko kaupalliseksi tuotteeksi tai avoimen lähdekoodin tuotteeksi. Tämän kategorian luokituksessa olennaiseksi katsottiin, että hankinnan tavoitteena on hyödyntää merkittävästi jonkun yksittäisen tuotteen ominaisuuksia, vaikka lopputulokseen liittyisikin myös räätälöintiä ja asiakaskohtaista konfigurointia.

Valmiiden SaaS-ratkaisujen (21 %) kategoriaan luokiteltiin ne hankinnat, joissa hyvin selvästi ostettiin valmista ohjelmistoratkaisua avaimet käteen -tyyppisesti, eikä hankintaan liittynyt toiveita tuotteen räätälöinnistä tai esimerkiksi asiakaskohtaisesta asennuksesta. SaaS-hankinnan kohdalla katsottiin olennaisiksi kriteereiksi myös tuotteen tarjoaminen toimittajan palvelinympäristöstä ja hinnoittelun perustuminen käyttäjäkohtaisiin tai muutoin käytön perusteella muodostuviin maksuihin. SaaS-luokituksen suhteen oltiinkin varsin tiukkoja, joten tämä edustaa käytännössä vain sitä ryhmää hankinnoista, jossa hyvin suorasanaisesti toivottiin koko ratkaisun olevan SaaS-tyyppinen palvelu.

Tulevaisuuden kehityssuunnista on vaikea vielä sanoa, mutta SaaS-palveluiden yli 20 prosentin osuus oli ainakin selvityksen tekijöiden mielestä kohtuullisen yllättävää. Julkishallinnossa on perinteisesti tehty paljon räätälöityjä ohjelmistoja, ja valmistuotteiden soveltuvuutta on pidetty heikkona, mutta kenties SaaS-palveluiden markkina on kehittynyt, ja kenties esimerkiksi pienemmät hankintayksiköt, kuten kunnat, ovat ryhtyneet mukauttamaan omia prosessejaan paremmin SaaS-palveluille soveltuviksi. Myös North Patrolin aiemmassa selvityksessä kaupunkien sähköisistä palveluista, havaittiin kuntien käyttävän jopa asiointiratkaisuissaan paljon kolmansien osapuolien valmisratkaisuja. On kiinnostavaa, mihin suuntaan trendi menee ensi vuoden selvityksessä.

Hankinnan tavoite: projektin tai käyttöönoton ostaminen on selkeästi suurin kategoria

Ylivoimaisesti suurimmaksi hankinnan tavoite -kategoriaksi nousi projektin tai käyttöönoton ostaminen (73 %). Tätä voi pitää kohtuullisen yllättävänä, koska viime vuosina on julkishallinnossa yleistynyt merkittävästi henkilöresurssien ostaminen omaan työnjohtoon, erityisesti valtionhallinnon isojen tietojärjestelmähankkeiden saralla. Henkilöresurssien ostamisen yleistyminen ei kuitenkaan näy tässä datassa kovin merkittävästi, koska henkilöresurssisopimukset (8 %) ovat tyypillisesti useiden miljoonien eurojen ostoksia, joita ei yksittäinen organisaatio tee kovin usein. Täten vaikka euromääräisesti henkilöresurssisopimukset ovat isoja, on projektimainen ostaminen (73 %) määrällisesti hallitsevin kategoria. Henkilöresurssisopimuksia kilpailuttavat pääosin suuret julkishallinnon organisaatiot (kuten Väylävirasto, Helsingin kaupunki).

Useimmat julkishallinnon yksiköt kilpailuttavat tietojärjestelmähankintoja tyypillisesti tavoitteenaan toteuttaa jokin räätälöity ohjelmisto projektimaisen toimituksen muodossa tai hankkia jonkin ohjelmiston käyttöönottoprojekti, joka voi sisältää myös räätälöityä ohjelmistokehitystä tuon ohjelmiston käyttöönoton rinnalla.

Lisenssien ja käyttöoikeuden ostaminen erilaisiin tietojärjestelmien osa-alueisiin muodosti 11 prosentin kokonaisuuden selvityksessä. Tämän alueen sisällä on hyvin monenlaisia lisenssejä, jotka voivat olla tietokantalisenssejä, laajojen tietojärjestelmäperheiden lisenssejä (kuten Salesforce, Microsoft, Atlassian, Oracle, jne.) tai erikoistuneempien tietojärjestelmien käyttöoikeuksia. Vaikka kohtuullisen paljon lisenssien ja käyttöoikeuksien ostamista onkin mennyt isompien hankintakokonaisuuksien sisälle, on edelleen varsin paljon tilanteita, joissa lisenssit päädytään kilpailuttamaan omana kokonaisuutenaan. Tällöin tyypillisesti kilpailutetaan erikseen näiden ostettujen järjestelmien käyttöönotto, tukipalvelut ja mahdollisten räätälöityjen osuuksien toteutus. Tämä erillinen käyttöönoton kilpailutus voi sitten kategorisoitua joko projektimaisemman hankinnan alueelle tai resurssien hankintaan, riippuen siitä miten hankintayksikkö haluaa käyttöönoton toteuttaa.

Ylläpitopalveluiden ostaminen muodosti katsauksessa kahdeksan (8) prosentin osuuden. Näissä kilpailutuksissa on tyypillisesti kyse aiemmin tehdystä merkittävästä investoinnista jonkun tietojärjestelmän toteutukseen tai tuotteen käyttöönottoon. Tällöin on usein perusteltua jatkaa saman tietojärjestelmän käyttöä, mutta kilpailuttaa järjestelmän ylläpito ja pienkehitys uudestaan. Usein kyse on tilanteista, joissa alkuperäistä sopimusta on jo jatkettu ja kasvatettu, mutta hankintayksikkö ei enää pidä asiallisena jatkaa alkuperäistä sopimusta. Esimerkiksi jos tietojärjestelmään on tulossa huomattavia muutostarpeita, joita ei ole osattu ennakoida alkuperäisessä sopimuksessa, tulee uuden kilpailutuksen järjestäminen ajankohtaiseksi. Vastaava tilanne syntyy myös tilanteissa, joissa alkuperäinen sopimus on sovittu määräaikaisena, ja määräaika tulee täyteen, mutta tietojärjestelmän käyttöä halutaan edelleen jatkaa. Tällaiset tapaukset on tässä luokiteltu ylläpitopalveluiden ostamiseksi.

Tässä selvityksen osassa ei varsinaisesti tullut selvityksen tekijöille suuria yllätyksiä, vaikka henkilöresurssiostamisen pientä osuutta voikin sellaisena pitää, jos vertaa tulosta esimerkiksi tämäntyyppisistä sopimuksista tehtyyn julkiseen uutisointiin. Suurempaa julkisuutta selittää tosin myös henkilöresurssisopimuksien suuri euromääräinen koko. Lisäksi on huomioitava, että esimerkiksi Hanselin puitejärjestelyiden kautta menee huomattava määrä tämän maan henkilöresurssien hankinnoista liittyen ohjelmistokehitykseen. Esimerkiksi vuoden 2020 aikana Hanselin IT-konsultointipalveluita oli heidän oman vuosikertomuksensa mukaan ostettu 101 miljoonalla eurolla. Kiinnostavaksi seuraavien vuosien selvitysten kysymykseksi nouseekin se, että onko henkilöresurssien ostaminen määrällisesti kasvusuhdanteessa ja kenties leviämässä laajemminkin julkishallintoon.

Miten ostettiin: Avoin menettely ja puitesopimukset hallitsevat julkisia tietojärjestelmähankintoja

Kilpailuttamisen menettelyjä tarkasteltaessa tulokset olivat varsin odotetut, ilman suuria yllätyksiä. Avoin menettely hallitsee tietojärjestelmähankintoja, mikä johtunee sen yksinkertaisuudesta ja pitkästä historiasta.

Avoin menettely on menettely, jonka hankintayksiköt osaavat ja se myös soveltuu monenlaisiin hankintoihin.  Menetelmän etuna on myös se, että se ei lähtökohtaisesti suosi esimerkiksi isoja yrityksiä, vaan kaikki osallistujat ovat kilpailutusmenetelmän näkökulmasta hyvin tasa-arvoisia.

Toiseksi yleisin menettely on rajoitettu menettely (6 %), jonka osuutta voi pitää yllättävän korkeana, koska yleensä rajoitettu menettely mielletään menettelyksi, jota käytetään eniten sellaisilla alueilla, joissa on erittäin paljon potentiaalisia tarjoajia. Rajoitetun menettelyn keskeisin etu kun on se, että sitä käyttämällä voidaan rajata sitä joukkoa, joka pääsee vastaamaan tarjouspyyntöön. Tietojärjestelmien alueella, Suomen markkinassa, on kuitenkin varsin rajallinen joukko toimijoita, ja on erittäin harvinaista että tietojärjestelmäalueen kilpailutukseen tulisi esimerkiksi useita kymmeniä tarjouksia. Täten rajoitetun menettelyn käyttöä voi pitää hieman outona, joskaan kuuden prosentin luku ei ole lukumääräisesti kovin iso.

Todellinen yllätys menettelyjen yleisyydessä tulee neuvottelumenettelyiden erittäin vähäisestä määrästä. Erityisesti viime vuosina kun on ollut julkisuudessa ja valtionhallinnossa paljon puhetta kehittyneempien kilpailutusmenetelmien käytöstä, ja erityisesti kilpailullinen neuvottelumenettely on saanut osakseen selvästi lisääntynyttä kiinnostusta. Tämä ei kuitenkaan näytä näkyvän lainkaan toteutuneissa kilpailutusmäärissä. Toki neuvottelumenettely (4 %) ja kilpailullinen neuvottelumenettely (3 %) ovat kumpikin huomattavasti työläämpiä menettelyjä kuin avoin menettely, mutta vastapainoksi nämä tarjoavat kuitenkin mahdollisuuden neuvottelukierroksiin ja esimerkiksi tarjouspyynnön tarkentamiseen prosessin aikana.

Osa neuvottelumenettelyjen eduista on tosin saavutettavissa sovelletun kansallisen menettelyn (3 %) avulla. Ainakin North Patrolin kokemuksen perusteella monet tätä menettelyä tietojärjestelmien alueella hyödyntäneet hankintayksiköt ovat toteuttaneet juuri neuvottelumenettelyjen kaltaisia menettelyjä. Tämä ei kuitenkaan selitä vielä kovin paljon. Edes neuvottelumenettelyt ja kansallinen menettely yhteenlaskettuna ei päästä kuin 10 prosentin lukumäärään. Tätä voi pitää varsin pienenä osuutena, huomioiden tyypillisen tietojärjestelmähankinnan monimutkaisuuden.

Kenties parempi selitys ilmiölle on se, että moni neuvottelu ja markkinavuoropuhelu tapahtuu käytännössä ennen varsinaisen hankintailmoituksen julkaisemista. Hankintayksiköthän pystyvät käymään teknisen vuoropuhelun ja markkinavuoropuhelun puitteissa laajojakin neuvottelukierroksia alan toimijoiden kanssa ennen varsinaisen kilpailutuksen käynnistämistä. Tällöin varsinaiseen kilpailutukseen saattaa hyvinkin soveltua avoin menettely, eikä tarvetta työläämpiin neuvottelumenettelyihin enää ole.

Tällainen ennakkoon käytävä neuvottelu ei toki välttämättä edusta avoimen kilpailutuksen ihanteita, koska tällainen malli ei ole erityisen tasa-arvoinen, vaikka käytävistä keskusteluista olisikin kerrottu esimerkiksi tietopyynnön yhteydessä ja tarjottu kaikille mahdollisuutta osallistua. Erityisesti tietojärjestelmien alueella tällainen toimintamalli on kuitenkin hyvin ymmärrettävää, koska tarjottavat ratkaisumallit voivat olla keskenään hyvin erilaisia, jolloin jopa neuvottelumenettelyiden avulla voi olla haastavaa vertailla toisistaan huomattavasti poikkeavia lähestymisiä.

Hintaa painotetaan varsin paljon

Peräti 18 prosenttia katsauksen kilpailutuksista ratkaistaan pelkästään hinnalla.

Pelkästään hinnalla ratkaistavia kilpailutuksia oli myös kaikissa kategorioissa, joten ilmiö ei rajaudu esimerkiksi pelkästään lisenssien hankintaan. Projektin tai käyttöönoton ostaminen (45 hankintaa) oli itse asiassa suurin kategoria varsin selvällä erolla seuraaviin kategorioihin. Täten tulosta voi pitää hieman yllättävänä, koska yleensä tietojärjestelmien hankinnoissa korostetaan laatua ja korkeintaan painotetaan hintaa yhtenä osatekijänä.

Erittäin vahvalla hintapainotuksella voi olla enemmänkin hankintoja, koska kokonaistaloudellisessa arvioinnissa (82 %) voidaan painotukset asettaa vapaasti, jolloin hinnan painoarvo voi olla hyvinkin suuri.

Toimittajat saavat ehdottaa teknologioita varsin vapaasti

Suurin osa kilpailutuksista ei aseta tiukkoja reunaehtoja käytettävälle teknologialle (81 %) suoraan hankintailmoituksessa, joten pintapuolisella tarkastelulla voisi tehdä tulkinnan hyvin vapaasta teknologian ehdottamisesta. Tällaisen johtopäätöksen tekeminen tästä on kuitenkin todennäköisesti liian optimistista. On erittäin tyypillistä, että täsmällinen teknologiarajaus ilmoitetaan vasta syvemmällä hankintaan liittyvässä dokumentaatiossa, vaikka tätä ei voikaan pitää hyvänä käytäntönä. Vain 16 prosenttia hankinnoista nimeää jonkun pääteknologian yksiselitteisesti hankintailmoituksessa, eikä salli tarjouksia muilla teknologioilla.

Tuota 16 prosentin osuutta voi näin pitää isona tai pienenä, näkökulmasta riippuen. Tietojärjestelmien alueella on paljon tilanteita, joissa ostetaan esimerkiksi jatkokehitystä olemassa olevaan järjestelmään, jolloin teknologian rajaaminen on perusteltua. Tästä onkin kysymys suurimmassa osassa hankintoja, joissa teknologia on nimetty. Mukana on tosin myös kilpailutuksia, joissa teknologia on valittu esimerkiksi hankintaa edeltävän esiselvitysprojektin tuloksena tai rajatun pilottijakson kokemusten perusteella.

Kuten todettua, tuon ”Ei rajattu” -osuuden sisälle jää myös paljon hyvin kohdennettuja kilpailutuksia, koska moni hankintayksikkö ”piilottaa” teknologiarajauksen varsin syvälle hankinta-asiakirjoihin, tai määrittelee teknologiarajauksen kirjoittamalla sellaisia vaatimuksia, joihin ei ole mahdollista vastata kuin jollain tietyllä teknologialla.

On ehkä jopa todennäköistä, että täsmällisesti nimetty teknologia yleistyy tietojärjestelmien hankinnoissa, koska etenkin SaaS-ohjelmistojen hankinnassa on ajoittain vaikea hyödyntää nykyisiä hankintamenettelyjä ilman, että kilpailutus selvästi suosii jotain toimijaa. Tästä syystä hankintayksiköissä on ollut ainakin paljon kiinnostusta siihen, että voisiko esimerkiksi hyvin tehdyllä esiselvitys- ja teknologiavalintaprosessilla esivalita teknologian. Tämä kysymys jää vastattavaksi tuleviin selvityksiin.

Hankintojen suunnittelua ei kilpailuteta tai hankintoja ei juurikaan suunnitella

Maallikko voisi ajatella, että tietojärjestelmähankinnat vaativat paljon valmistelua ja suunnittelua. Julkisella puolella on kuitenkin hyvin harvinaista, että vaativiakaan tietojärjestelmähankintoja suunniteltaisiin tai valmisteltaisiin etukäteen erillisen hankkeen avulla. Vain kolme (3) prosenttia hankintailmoituksista liittyi ensisijaisesti tietojärjestelmähankkeiden valmisteluun tai suunnitteluun. Huikeat 94 prosenttia sisälsi myös tietojärjestelmän toteutuksen.

Oletettavasti suurin osa hankinnoista valmistellaan virkamiesten omana työnä ja mikäli apua ostetaan, se tapahtuu alle 60 000 euron hankintoina. Tätä löydöstä voi pitää varsin yllättävänä, koska merkittävä osa toteutusprojekteista on kuitenkin miljoonien eurojen hankkeita. Tämän selvityksen perusteella näyttää siltä, että vain hyvin pientä osaa aivan isoimmista tietojärjestelmähankkeista valmistellaan tai suunnitellaan erillisen valmisteluprojektin avulla. Tämä havainto on merkittävässä ristiriidassa esimerkiksi alan tutkimuskirjallisuuden kanssa, joka painottaa laajojen tietojärjestelmähankkeiden valmisteluvaihetta merkittävänä lopputulosten laatuun vaikuttavana tekijänä. Tämä näkemys on myös säilynyt ketterien menetelmien yleistyessä, koska myös ketterät menetelmät tarvitsevat laadukkaan hankevalmistelun.

Osasyynä tähän ilmiöön on varmasti myös henkilöresurssisopimuksien yleistyminen. Isot julkishallinnon organisaatiot ostavat useiden miljoonien eurojen puitesopimuksia hyvin varhaisessa vaiheessa hanketta, jolloin ensimmäinen osa tehtävästä työstä voi hyvinkin olla hankkeen valmistelua, tarkempaa suunnittelua ja teknisen arkkitehtuurin mallintamista. Tällainen malli on luonnollisesti kilpailuttamisen kannalta helppoa, kun voidaan kilpailuttaa vain yksi erittäin suuri puitesopimus, jonka kautta sitten tapahtuu sekä suunnittelu että toteutustyö.

Kääntöpuolena tämäntyyppisessä toteutukseen keskittyvässä hankintamallissa on se, että malli suosii väistämättä erittäin isoja yrityksiä, jotka voivat tarjota sekä suunnittelua että toteutusta - ja ovat myös kykeneviä toteuttamaan hankkeen monilla eri tavoilla, koska hankkeen kilpailutusvaiheessa ei vielä yleensä tiedetä kovin tarkkaan millainen tietojärjestelmä tullaan rakentamaan. Mallin realiteetti on lisäksi se, että toteutustyötä ei koskaan kilpailuteta erikseen, joten käytännössä tällaisessa mallissa toteutusurakan voittaa yleensä se toimija, joka pystyy vakuuttamaan ostajan suunnitteluosaamisellaan ja tiiminsä kokemuksella.

Tällainen ostaminen ei myöskään kannusta kumppaneita innovatiivisiin tai perinteisistä tavoista poikkeaviin toteutusmalleihin, koska toteutusvaiheelle on asetettu raamit jo erittäin varhaisessa vaiheessa - ja valittu toimittaja on myös sitoutunut toteuttamaan järjestelmän sillä osaamisella, joka heiltä löytyy. Lisäksi valittavalla toimittajalla ei ole ainakaan kaupallista motivaatiota suoriutua tehtävästä mahdollisimman tehokkaasti, vaan ehkä jopa puitesopimuksen laajuus maksimaalisesti hyödyntäen.

Ilmoitetuista hankintojen arvoista huomattava osa on miljoonaluokkaa

Hankintojen ennakoituja arvoja ei ole pakko julkaista, joten vain noin joka neljäs on ilmoittanut hankinnan arvon hankintailmoituksen yhteydessä. Täten tässä on kyse kohtuullisen pienestä otoksesta, josta ei kannata kovin suuria johtopäätöksiä tehdä.

Huomattava osa ilmoituksen tehneistä, on miljoonaluokan hankintoja. Tämä on ymmärrettävää, koska yleensä on helpompi kertoa ennakoidusta arvosta, jos luku on todella suuri, kuin jos se olisi kovin pieni. Miljoonaluokan hankinnan kohdalla arvioidun luvun kertomisella ei ole oletettavasti juurikaan merkitystä tarjoajien käytökseen, mutta pienemmissä hankinnoissa hankintayksiköt helposti kokevat, että minkä tahansa luvun ilmoittaminen ohjaa kilpailutusta liikaa. Tämä lienee merkittävin syy siihen miksi vain neljäsosa on ilmoittanut ennakoidun arvon. Täten voi myös olettaa, että datassa ilmoitetut arvot edustavat skaalan yläreunaa.

Esimerkiksi projektin tai käyttöönoton ostamisessa on arvioidun arvon mediaani 450 000 euroa (N=75), joka edustaa kuitenkin melko suuren tietojärjestelmän hankintaa.

Samansuuntaista suuruusluokkaa indikoi myös EU-tasoisten kilpailutusten osuus datassa. Yli 60 prosenttia (62 %) hankinnoista oli kokoluokaltaan EU-laajuisia hankintoja, joten hyvin huomattava osa hankinnoista on arvioitu useiden satojen tuhansien eurojen hankinnoiksi.

Sopimusten kesto: suurin osa ovat toistaiseksi voimassa tai jatkettavissa

Sopimusten luonteesta ei tiedetä julkisen datan perusteella kovin paljoa, mutta yksi merkittävä tieto saadaan selville: onko kyseessä toistaiseksi voimassa oleva sopimus vai määräaikainen sopimus.

Yksi yleisistä kilpailuttamiseen liittyvistä väärinkäsityksistähän on se, että julkishallinnon sopimukset ovat aina neljän vuoden mittaisia. On myös ymmärrettävää, että etenkin toimittajapuolelle tällainen käsitys voi syntyä, jos selailee paljon kilpailutuksia. Moni asia kun pitää arvioida ja ilmoittaa juuri tuon neljän vuoden aikajakson mukaan. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että sopimukset päättyisivät neljän vuoden kohdalla. Todellisuushan on aivan toinen, suurin osa esimerkiksi tietojärjestelmähankintoihin liittyvistä sopimuksista on toistaiseksi voimassa tai jatkettavissa.

Hankintalaki myös sallii sopimusmuutokset sopimuskauden aikana, joten jopa sopimuksen arvoa voidaan kasvattaa tarpeen vaatiessa, hyvin perusteluin jopa 50 prosentilla per muutos.

Datan perusteella voidaan nyt sanoa, että ainakin tietojärjestelmien alueella toistaiseksi voimassa olevat tai jatkettavat sopimukset ovat enemmistössä.

Cloudia hallitsee kilpailutustyökalujen markkinaa

Kiinnostavana yksityiskohtana voi pitää Cloudian markkinaosuutta kilpailutustyökaluissa. Nykyisinhän huomattava osa julkisista kilpailutuksista hallinnoidaan hyödyntäen jotain kolmannen osapuolen tarjoamaa kilpailutustyökalua. Tosin HILMA:n uudistumisen myötä voi olla, että tämä trendi hieman heikkenee, mutta nykyisellään erillisten työkalujen rooli on erittäin huomattava.

Ainakin tietojärjestelmäkilpailutusten saralla kotimaisen Cloudian asema on todella hallitseva. Ei olekaan ihme, että norjalainen Mercell maksoi juuri hiljattain Cloudiasta hieman yli 100 miljoonaa euroa. Cloudian avulla Mercell saa kotimaisen markkinan lähes kokonaan haltuunsa.

North Patrol mukana kolmessa (3 %) prosentissa hankintoja

Avoimuuden nimissä todettakoon, että tämän selvityksen toteuttanut, hyvin erikoistuneena tietojärjestelmien hankintakonsulttina toimiva North Patrol Oy on ollut mukana myös monissa tämän selvityksen hankinnoissa. North Patrolilla on ollut merkittävä konsulttirooli 14 tämän selvityksen kilpailutuksessa tai kyseisen kilpailutuksen hankevalmistelussa. Pienempiä toimeksiantoja tai tässä selvityksessä olevaa hankintaa sivuavia projekteja on North Patrol ollut tekemässä useammalle kymmenelle tämän selvityksen organisaatioista.

Yhteenveto

Kiinnostavimmat havainnot tekijöiden näkökulmasta:

  • SaaS-palveluiden osuus, 21 prosenttia IT-hankintailmoituksista, on yllättävän iso. Myös julkishallinto on ryhtynyt ostamaan SaaS-palveluita merkittävissä määrin.
  • Räätälöityjen ohjelmistojen osuus, 38 %, on edelleen huomattavan suuri. Julkishallinto on erittäin merkittävä räätälöidyn ohjelmistokehityksen ostaja Suomessa.
  • Kilpailutuksista yli 70 prosenttia tavoittelee projektimaista hanketta tai käyttöönottoa. Vain kahdeksan (8) prosenttia hankintailmoituksista on henkilöresurssien ostamista. Henkilöresurssiostaminen painottuu suuriin julkishallinnon organisaatioihin.
  • Avoin menettely (80 %) hallitsee kilpailutusmenetelmänä tietojärjestelmien alueella. Oletettavasti moni neuvottelu ja markkinavuoropuhelu tapahtuu käytännössä ennen varsinaisen hankintailmoituksen julkaisemista, jolloin varsinainen kilpailutus voidaan toteuttaa avoimella menettelyllä. Neuvottelumenettelyjen käyttö on varsin harvinaista.
  • Laajojenkaan tietojärjestelmähankkeiden valmistelua ei kilpailuteta erikseen. Valmistelutyöt tehdään todennäköisesti virkamiesten omana työnä, tai vaihtoehtoisesti kilpailutetaan suurikokoinen puitesopimus, jonka sisältä ostetaan myös asiantuntijaosaamista valmisteluvaiheeseen.

Ennusteet tulevaan tekijöiden näkökulmasta:

  • SaaS-palveluiden osuus tulee todennäköisesti kasvamaan julkishallinnon kilpailutuksissa, seuraten yleistä markkinatrendiä.
  • Henkilöresurssien ostaminen tulee todennäköisesti kasvamaan edelleen. Keskeisin syy henkilöresurssiostamisen yleistymiseen lienee helppo kilpailutus, ja mahdollisuus lykätä hankkeen tarkempaa valmistelua kilpailutuksen jälkeiseen aikaan. Ainakin tässä datassa esiintyneet kilpailutukset ovat hyvin rekrytoinnin kaltaista asiantuntijoiden hankkimista oman organisaation työnjohtoon, ja usein sisälsivät niin suunnittelua kuin toteutusta.
  • Teknologian esivalinta yleistyy. Jatkossa aiempaa useammissa kilpailutuksissa on nimetty teknologia, joko perustuen aiemmin tehtyyn esiselvitykseen tai useamman teknologian pilottitestijaksoon. Tämän taustalla on myös saas-palveluiden yleistyminen, ja saas-palveluiden tasapuolisen kilpailutuksen haasteet.

Selvityksen toteutuksesta

  • Data kerättiin kevään 2021 aikana HILMA-palvelun rajapintaa hyödyntäen.
  • Pohjadataksi valikoitiin ICT-hankintoihin liittyvistä kategorioista kaikki soveltuvat, joiden perusteella saatiin vajaan 700 ilmoituksen pohjadata, josta sitten karsittiin esimerkiksi keskeytysilmoitukset, uudelleenjulkaistut ilmoitukset ja selvästi tietojärjestelmiin liittymättömät ilmoitukset.
  • Selvityksen tekijäryhmä North Patrolissa: Heikki Toivo, Perttu Tolvanen, Sami Kalanen.

North Patrol on digitaalisen viestinnän ja liiketoiminnan asiantuntija. Autamme kirkastamaan digiprojektin tavoitteet ja palvelukonseptin. Löydämme puolueettomasti oikeat vastaukset teknologia- ja arkkitehtuurikysymyksiin. Kilpailuttamisessa ja yhteistyökumppanin valinnassa varmistamme hankintaprosessin onnistumisen ja budjetin ennustettavuuden. Lue lisää North Patrolista.

Lue palveluistamme Pyydä tarjous

PS. Sinua voisi kiinnostaa tulossa oleva ilmainen webinaarimme: B2B-verkkokauppojen eri mallit ja menestystekijät (13.3.2024 klo 10:00). Ilmoittaudu webinaariin

Perttu Tolvanen

KTM Perttu Tolvanen on digitaalisten palveluiden suunnittelun, arkkitehtuuriratkaisujen ja kumppanivalintojen asiantuntija. Perttu konsultoi asiakkaita hankkeiden valmistelussa ja vaatimusten määrittelyssä sekä tukee asiakkaita teknologia- ja toteuttajakumppaneiden valinnassa.

Pertulla on yli viidentoista vuoden kokemus erilaisista web-, extranet- ja intranet-projekteista mm. projektipäällikön, suunnittelijan ja konsultin rooleissa. Aiemmassa työhistoriassaan Perttu on toiminut tilaajana ja projektipäällikkönä suuressa mediayhtiössä, sisällönhallintajärjestelmien konsulttina isossa IT-alan yrityksessä sekä itsenäisenä, riippumattomana konsulttina omassa yrityksessään. Hän on myös tunnettu kouluttaja ja bloggaaja. Perttu on myös päätoimittaja web-aiheisessa Vierityspalkki.fi -blogissa.

Asiointipalvelut ja ekstranetit

Autamme digitaalisten asiointikanavien suunnittelussa, määrittelyssä ja kilpailutuksessa. Etsimme asiakasystävälliset itsepalveluratkaisut, virtaviivaiset asiointiprosessit ja kustannustehokkaat teknologiat asiointiin, jäsenpalveluihin ja ekstranettiin.

Lue palveluistamme

Pyydä tarjous

North Patrol lyhyesti

Meitä on kymmenen konsulttia, kaikki kokeneita suunnittelijoita tai teknologia-asiantuntijoita. Vuosittain meillä suunnitellaan ja valmistellaan yli 50 erilaista digipalvelu-uudistusta ja tietojärjestelmähanketta. Asiakkaamme ovat olleet erittäin tyytyväisiä työhömme (arvosana 9,5/10), ja monet heistä palaavat asiakkaiksi yhä uudestaan.

Lue lisää meistä

Miten erotumme kilpailijoistamme?

  • Digipalveluiden suunnitteluun erikoistuminen

    Olemme erikoistuneet digipalveluiden laadukkaaseen suunnittelutyöhön ja vaatimusmäärittelyyn. Missiomme on auttaa asiakkaita onnistumaan hankkeissaan luomalla mahdollisimman hyvät lähtökohdat toteutusvaiheelle – oli sitten kyse ketterästä toteutuksesta omalla tiimillä tai kumppanin kanssa tehtävästä hankkeesta tai julkisesti kilpailutettavasta urakasta.

  • Emme myy koodausta emmekä lisenssejä

    Moni teknologiakonsultti suosittelee asiakkailleen teknisiä ratkaisuja, joita sama talo myös toteuttaa. Meillä tätä vinoumaa ei ole, koska meiltä ei voi ostaa koodausta tai lisenssejä eikä meillä ole riippuvuuksia teknologiatoimittajiin. Näkökulmamme ohjelmistomarkkinaan on laaja-alainen. Tavoitteena on aina löytää asiakkaalle parhaiten soveltuva ohjelmistoratkaisu, oli se sitten räätälöity ratkaisu, saas-palvelu, avoimen lähdekoodin alusta tai näiden yhdistelmä.

  • Realistisuus ja kaukonäköisyys

    Suunnittelemme digipalveluiden palvelukonsepteja, toteutustapoja ja arkkitehtuureja, jotka kestävät aikaa ja jatkokehittämistä. Me painotamme ratkaisujen toteutuskelpoisuutta, hyvien kumppaniehdokkaiden löytymistä ja kustannusten ennustettavuutta.

Siirry takaisin sivun alkuun